| “多規(guī)合一”將環(huán)境考量寫入現(xiàn)實 |
| 2015-5-20 8:25:34 閱讀次數(shù)：927 |
中共中央、國務院《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出，推進市縣落實主體功能定位，推動經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃“多規(guī)合一”，形成一個市縣一個規(guī)劃、一張藍圖。 多規(guī)制度是在總體發(fā)展規(guī)劃的基礎上發(fā)展形成的，是為了實現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃設定的目標而在具體領域做出的工作部署。 總體發(fā)展規(guī)劃具有宏觀性和原則性。但由于法律依據(jù)和規(guī)劃領域、角色、立場、目標、期限、路徑、數(shù)據(jù)、程序、方法、標準不同，總體發(fā)展規(guī)劃下的各領域規(guī)劃在實施中存在著種類過多、審批依據(jù)相互矛盾、審批和監(jiān)管效率低下、內(nèi)容交叉重復、缺乏銜接協(xié)調(diào)甚至存在相互矛盾沖突等問題，總體規(guī)劃的目標難以全部實現(xiàn)。 例如，做城市發(fā)展規(guī)劃時不考慮當?shù)氐耐恋毓⿷芰屯恋乇Ｗo要求，做工業(yè)發(fā)展規(guī)劃時不考慮當?shù)氐沫h(huán)境容量。再如，對工礦用地的界定，在城市規(guī)劃里主要指農(nóng)村里單獨的工業(yè)用地，在土地規(guī)劃里指所有的工業(yè)和礦業(yè)用地等。因此，導致總體規(guī)劃的目標難以全部實現(xiàn)。因此，必須全面推進“多規(guī)合一”，以更好協(xié)調(diào)其它規(guī)劃的有效實施。 “多規(guī)合一”的發(fā)展歷程 2003年10月，國家發(fā)改委正式啟動了江蘇省蘇州市、福建省安溪縣、廣西壯族自治區(qū)欽州市、四川省宜賓市、浙江省寧波市、遼寧省莊河市等6個規(guī)劃體制改革試點，將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃3個規(guī)劃落實到一個共同的空間規(guī)劃平臺上。期望通過制度完善，把地方的總體發(fā)展規(guī)劃和其它專項規(guī)劃通過一個制度銜接起來，實現(xiàn)規(guī)范化、制度化、程序化的規(guī)劃協(xié)調(diào)和管理機制。 這種規(guī)劃的協(xié)調(diào)屬于“三規(guī)合一”，也被稱為“多規(guī)合一”1.0版本。“三規(guī)合一”有利于促進部門聯(lián)動，協(xié)調(diào)矛盾，促進信息共享；有利于優(yōu)化格局，促進節(jié)約集約建設，盤活用地，提高區(qū)域開發(fā)利用的總體效益，因此，進入“十二五”以來，越來越多的城市進行了試點探索。 但在實踐中，“三規(guī)合一”并沒有發(fā)揮預期效果。按道理，國家和各省級區(qū)域在發(fā)展過程中，應當強化政府空間管控能力，統(tǒng)籌考慮環(huán)境、土地、建設、發(fā)展等因素，實現(xiàn)國土空間的集約、高效和可持續(xù)利用，使各地規(guī)劃定位統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)。但是，“三規(guī)合一”卻沒有完全做到這一點。 “三規(guī)合一”試點相繼發(fā)現(xiàn)一些問題，如環(huán)境承載能力和生態(tài)環(huán)境保護要求沒有作為基礎性的約束因素，技術規(guī)范及基礎數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，部門間信息溝通協(xié)調(diào)機制有待加強，公眾參與不夠充分，規(guī)劃環(huán)境影響評價在一些地方流于形式等。因此，“三規(guī)合一”即使有很多優(yōu)點，還是難以阻止地方政府盲目發(fā)展的沖動。 一些地方在粗放式的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，采取了遍地開花式的類同性發(fā)展模式，導致了空間無序開發(fā)、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，出現(xiàn)城鎮(zhèn)開發(fā)不斷突破邊界、生態(tài)空間不斷被擠壓、區(qū)域整體生態(tài)容量降低等現(xiàn)象發(fā)生，進而導致區(qū)域霧霾和流域水污染等城市病和城鄉(xiāng)同一病，損害天人合一的可持續(xù)發(fā)展能力。 為此，必須進一步創(chuàng)新規(guī)劃理念、內(nèi)容和方法，以突出的現(xiàn)實問題和基礎的保障能力作為約束性因素，采取空間布局管控、主體功能區(qū)確定、城市增長邊界劃定、保護生態(tài)紅線等規(guī)劃制度，引導城鎮(zhèn)布局與資源環(huán)境承載能力相適應，引導城鎮(zhèn)發(fā)展方向與市縣空間功能分區(qū)相適應。以最小的資源環(huán)境代價、土地代價等實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。基于此，須將生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃納入“多規(guī)合一”制度。在這個背景下，“多規(guī)合一”的理念和措施應運而生。 2014年，在環(huán)境保護部的建議下，國家發(fā)改委聯(lián)合環(huán)境保護部等提出“四規(guī)合一”的試點方案。希望各地抓住“十三五”規(guī)劃編制的有利時機，積極推進市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新，探索完善市縣空間規(guī)劃體系，堅定不移實施主體功能區(qū)制度，落實生態(tài)空間用途管制，嚴格實行耕地用途管制，建立相關規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制，為推動經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃“多規(guī)融合”和“多規(guī)合一”，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖奠定基礎。 之所以選擇市、縣作為試點，有3個方面的考慮：一是市縣的空間范圍相對不大，經(jīng)濟結構也比較清晰； 二是縣市以前的發(fā)展主要依靠發(fā)展工業(yè)園區(qū)和房地產(chǎn)，極易突破土地等規(guī)劃，極易產(chǎn)生環(huán)境污染；三是市縣是以后吸納人口、實行城鎮(zhèn)化的橋頭堡。這套“四規(guī)合一”的方案被稱為生態(tài)文明下“多規(guī)合一”2.0版本。在這個工作格局下，一些地方正在編制環(huán)境保護總體規(guī)劃。 “多規(guī)合一”的歷史突破 “多規(guī)合一”的2.0版本有利于建立一個工作平臺和機制。在一套概念、時限、標準、方法等體系下，促進各部門在環(huán)境保護方面充分探討、協(xié)商，說深說透，并取長補短，拿出多方共贏的行動部署。 “多規(guī)合一”的實施雖然在某些方面限制了發(fā)展，但其揚長避短，以區(qū)域承載力為基礎確定發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模和人口規(guī)模，在行政區(qū)域的空間范圍和生態(tài)范圍內(nèi)實行環(huán)境、自然資源、經(jīng)濟、土地等資源的配置優(yōu)化，創(chuàng)造更多的環(huán)境容量和經(jīng)濟價值，保障優(yōu)勢企業(yè)的國際競爭力，并為未來創(chuàng)造更多的發(fā)展空間，保證發(fā)展紅利的可持續(xù)性，其綜合效益即卡爾多-希克斯效率明顯提升了。也就是說，結合基礎，明確方向，形成底圖、堅持底線、共同契合、相互融合，為未來留有必要的發(fā)展空間，是“多規(guī)合一”所追求的基本價值。 “多規(guī)合一”2.0版本和1.0版本相比，有一個重大突破，即突出生態(tài)環(huán)境的基礎制約和保障作用，建立用地規(guī)模控制線、城市增長邊界、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線和生態(tài)控制線，開展生產(chǎn)、生活空間的分區(qū)管制和生態(tài)空間的用途管制，形成一張藍圖，優(yōu)化和科學管控、統(tǒng)籌空間資源，促進發(fā)展的高質(zhì)量和可持續(xù)性。 隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，一些地方已經(jīng)開始出現(xiàn)“五規(guī)合一”的試點，如青島市青西新區(qū)就把海域使用規(guī)劃增納進來。以后更多的規(guī)劃合一將可能變?yōu)楝F(xiàn)實。從發(fā)展進程來看，從一規(guī)到多規(guī)，到多規(guī)聯(lián)合和多規(guī)整合，再到多規(guī)融合即合一，體現(xiàn)了一規(guī)各表、多規(guī)各表、多規(guī)一表、一張藍圖的螺旋式發(fā)展歷程，是規(guī)劃科學化、民主化進程的具體體現(xiàn)，也是政府推行科學執(zhí)政的一個典范。 “多規(guī)合一”的現(xiàn)實基礎 （一）政治基礎 黨的十八大提出了生態(tài)文明的理念和發(fā)展方式，提出了“五位一體”的發(fā)展格局，把環(huán)境保護融合到國家政治、經(jīng)濟、社會、文化和社會生活的主戰(zhàn)場。黨的十八屆三中全會要求進行生態(tài)文明體制改革，而生態(tài)環(huán)保規(guī)劃體制改革及其它規(guī)劃與生態(tài)環(huán)保規(guī)劃的相互融合，是其中的一個重要方面。推行“多規(guī)合一”，實際上是在空間開發(fā)利用活動的源頭環(huán)節(jié)實行“五位一體”。目的是發(fā)揮生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的基礎約束作用，促進經(jīng)濟、社會持續(xù)發(fā)展，可以說“多規(guī)合一”是實現(xiàn)“五位一體”的一個重要抓手。 為此，中央把規(guī)劃體制改革、建立“多規(guī)合一”的體制機制納入改革的重要任務。2014年習近平總書記提出新常態(tài)，要求在保護生態(tài)環(huán)境的前提下，促進經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展，走中高端發(fā)展的發(fā)展道路。因此，必須強化生態(tài)環(huán)保措施對經(jīng)濟發(fā)展的基礎性約束作用。而規(guī)劃及其實施是全過程的控制措施，因此應在規(guī)劃中提出高質(zhì)量的發(fā)展要求，發(fā)揮環(huán)境保護規(guī)劃對于經(jīng)濟社會發(fā)展等規(guī)劃的約束和保障作用。 2015年中共中央政治局審議通過《關于加快推進生態(tài)文明建設的若干意見》，提出綠色化的新要求，要求“協(xié)同推進新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化”，環(huán)境保護部也宣布重啟綠色GDP研究。而要在一個空間科學合理、全過程地協(xié)同推進“五化”，必須把環(huán)境規(guī)劃的綠色化要求融入到其它相關規(guī)劃之中，把環(huán)境規(guī)劃實施的要求融合到其它規(guī)劃的實施要求之中。可見，“多規(guī)合一”及其實施是綠色化和綠色GDP的基本內(nèi)涵要求。 綜上所述，在新時期，生態(tài)文明、新常態(tài)、綠色化、綠色GDP等施政理念的提出和發(fā)展，反映了各方的發(fā)展共識，為“多規(guī)合一”體制機制改革的啟動和全面實施奠定了政治基礎。可以說，“多規(guī)合一”是生態(tài)文明、新常態(tài)、綠色化、綠色GDP的邏輯必然。 （二）政策基礎 2012年9月，環(huán)境保護部辦公廳發(fā)布《關于開展城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點工作的意見》，提出環(huán)境總規(guī)通過統(tǒng)籌城市經(jīng)濟社會發(fā)展目標，合理開發(fā)利用土地資源，優(yōu)化城市經(jīng)濟社會發(fā)展空間布局，確保實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展所做出的戰(zhàn)略部署；兼顧與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等規(guī)劃的協(xié)調(diào)和銜接。意見體現(xiàn)了“多規(guī)合一”的環(huán)境考量思想。 2013年年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議明確提出，城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)為限定城市邊界、優(yōu)化空間結構的規(guī)劃。習近平總書記在會上指出，積極推進市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，并以這個為基礎，把一張藍圖干到底。 2014年6月，環(huán)境保護部辦公廳發(fā)布《關于推進新型城鎮(zhèn)化建設加強環(huán)境保護工作的通知》，要求在基礎數(shù)據(jù)、規(guī)模、布局、時序、保障措施、規(guī)劃體系等方面，增強與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等重大規(guī)劃的相互銜接能力。 國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護部和住建部四部委于2014年8月聯(lián)合發(fā)布《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》（以下簡稱《通知》）；國家發(fā)改委于2014年11月出臺了《關于“十三五”市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。其中，《指導意見》指出，“十三五”市縣規(guī)劃要進一步落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，綜合調(diào)控各種空間需求，按照與資源環(huán)境承載能力相適應的原則，引導和約束各類開發(fā)行為，增強市縣政府空間管控能力，推動市縣政府治理能力現(xiàn)代化。 《通知》指出，按照資源環(huán)境承載能力，合理規(guī)劃引導人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、公共服務、基礎設施、生態(tài)環(huán)境、社會管理等方面的發(fā)展方向與布局重點。探索整合相關規(guī)劃的空間管制分區(qū)，劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護紅線，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間布局，探索完善經(jīng)濟社會、資源環(huán)境政策和空間管控措施。 經(jīng)濟和社會發(fā)展是一個多約束條件下的目標優(yōu)化問題。經(jīng)濟社會和科技發(fā)展水平、自然資源稟賦、人口總量與勞動力結構、環(huán)境容量、土地總量等因素，都應納入目標優(yōu)化的進程予以考慮。黨的十八大將生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局，把生態(tài)文明建設融合到經(jīng)濟、政治、社會和文化領域，指出了生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。黨的十八大以來，中央開始生態(tài)文明體制改革，制定自然資產(chǎn)負債表，開展生態(tài)環(huán)境離任審計，實行領導干部重大生態(tài)環(huán)境損害終身負責制。 2015年初，環(huán)境保護部在甘肅蘭州開展試點，把環(huán)境審計納入領導干部經(jīng)濟審計的范圍。地方黨委和政府要想既保持經(jīng)濟的持續(xù)增長，又要實現(xiàn)環(huán)境保護目標，惟有調(diào)整思路，通過“多規(guī)合一”，加強空間開發(fā)布局管控，實施主體功能區(qū)制度，保護生態(tài)空間用途，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，走環(huán)境、資源、國土、經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的路子。 《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》要求協(xié)同推進新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化。綠色化應當從源頭開始，即對目前的各種規(guī)劃實行綠色化，使環(huán)境保護規(guī)劃融入經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與其他專項規(guī)劃相銜接。也就是說，綠色化為“多規(guī)合一”提供了政策基礎。同時，“多規(guī)合一”也為綠色化和綠色GDP制度的全面實現(xiàn)提供了制度抓手。 （三）法律基礎 《環(huán)境保護法》第13條規(guī)定：“縣級以上人民政府應當將環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。國務院環(huán)境保護主管部門會同有關部門，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制國家環(huán)境保護規(guī)劃，報國務院批準并公布實施。縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門會同有關部門，根據(jù)國家環(huán)境保護規(guī)劃的要求，編制本行政區(qū)域的環(huán)境保護規(guī)劃，報同級人民政府批準并公布實施。環(huán)境保護規(guī)劃的內(nèi)容應當包括生態(tài)保護和污染防治的目標、任務、保障措施等，并與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接。” 這一闡述應該說包括以下邏輯：國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃包括環(huán)境保護的內(nèi)容，內(nèi)容指導環(huán)境保護規(guī)劃的制定；環(huán)境保護規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接。這種表述雖然原則，沒有指出誰是協(xié)調(diào)的基礎，但還是為多規(guī)的相互銜接和協(xié)調(diào)奠定了立法基礎。 在《環(huán)境保護法》的指導下，一些地方環(huán)境保護法規(guī)也在“多規(guī)合一”方面作出了相對具體的探索。如2015年1月，河北省人大通過了涵蓋國土、海洋、農(nóng)業(yè)、森林、環(huán)保等領域的綜合性、基礎性地方法規(guī)《河北省國土保護和治理條例》。條例專設第二章“編制規(guī)劃”，其中第12條規(guī)定：“國土保護和治理規(guī)劃應當與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃相銜接。國土保護和治理規(guī)劃應當包括國土資源環(huán)境狀況，國土保護和治理的目標、任務、措施等事項。編制國土保護和治理規(guī)劃應當經(jīng)過專家論證，并征求公眾和其他有關方面的意見。”第13條規(guī)定：“國土保護和治理規(guī)劃未經(jīng)法定程序不得擅自變更。”同時，規(guī)定了具體的內(nèi)容、制定程序、變更程序，以體現(xiàn)可操作性。 “多規(guī)合一”的未來發(fā)展 值得指出的是，“多規(guī)合一”體現(xiàn)的是“融合”，最終的成果是基于國土空間和環(huán)境承載能力等約束性因素形成一張總圖，再根據(jù)總圖形成許多領域的分圖。 為了使“多規(guī)合一”制度化、規(guī)范化和程序化，理順規(guī)劃之間的關系，可以采取分兩步走的方法： 首先，按照“多規(guī)合一”的方式，由市縣人民政府協(xié)調(diào)各部門，以自身條件的環(huán)境、國土等約束性條件為基礎，按照統(tǒng)一的要求、方法和尺度，制定一個促進本地國土空間最優(yōu)開發(fā)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃，再根據(jù)該規(guī)劃制定各領域的規(guī)劃。 其次，借鑒國外立法典經(jīng)驗，創(chuàng)建中國獨有的“規(guī)劃典”。把所有的規(guī)劃編篡成一個一體化、不相沖突的規(guī)劃大典，由總體規(guī)劃的總則，以及規(guī)定各領域規(guī)劃的分則規(guī)劃組成。在總則規(guī)定的指導下，延伸出土地篇、城鄉(xiāng)篇、環(huán)保篇等分則規(guī)劃。這是“多規(guī)合一”的理想模式。 目前，我國正在走綠色化、中高端發(fā)展的新常態(tài)發(fā)展道路。預計在2030年之前，中國的主要污染物排放和碳排放都會到達甚至穿越頂點。也就是說，中國經(jīng)濟社會的發(fā)展在15年之后即將成型和穩(wěn)定，目前可能處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的最后活躍期。“十三五”全面建成小康社會之后，整個社會和發(fā)展的格局雖然還會有變化，但變化不會很劇烈。因此，在“十三五”期間研究制定“規(guī)劃典”的條件是成熟的。但無論走到哪一步，國土空間和環(huán)境承載能力永遠是環(huán)境考量的約束性因素。 |