| 環境責任應共同承擔 |
| 2015-1-30 9:52:30 閱讀次數：967 |
在2015年全國環境保護工作會議上，環境保護部部長周生賢提出，要著力推進環境保護黨政同責、一崗雙責的實施。當前，急需界定環境保護黨政之間、政府部門之間監管的同責與分責問題，使這種責任落實更具可行性。 環境責任應共同承擔 在安全生產、環境保護、食品安全等公共安全及民生領域，黨政同責的規范性文件的制定目前具有一些共同點，即黨委的主要負責人對本地區的公共安全保障工作負總責，并與政府的負責人同為第一責任人；黨委常委會每年至少研究一次公共安全保障工作；黨委常委分管或者聯系公共安全保障工作，強調把公共安全保障工作納入各級黨委年度綜合考核的重要內容，考核結果作為領導班子和領導干部選拔任用、獎勵懲戒的重要依據；要求建立健全黨政“一把手”親自督辦制度。這些做法，要求黨委領導要融入政府的工作之中，與政府共同承擔執政責任。 黨政同責的黨政指的是中央和地方各級黨委和政府，包括從省一級到鄉鎮街道一級的黨政機關；同責的同指的是無論是黨委還是政府部門，在環境保護管理或者監管方面都同樣承擔職責。 各級行政首長對于上級黨委或政府的要求和安排，對于同級黨委常委會的環境保護決議要貫徹落實，對于本行政區域的事項要負全責。在發生環境事故或環境保護目標沒有實現時，行政首長要成為政府系統的第一責任人，要承擔政治責任、紀律責任或者法律責任。如河南省三門峽市和廣西壯族自治區均規定，屬地黨委和政府主要領導是環境保護的第一責任人。 如果黨委常委會部署了環境保護工作，各常委也盡到了聯系或者支持環境保護工作的職責，一般會免責。但如果發生重特大環境保護事故或者環境保護目標完全沒有實現，可以歸咎于黨委的路線、政策、人事安排、工作部署和思想工作存在問題，黨委負責人則要成為黨委系統內的第一責任人。 此外，我國的居委會和村委會雖然是基層群眾性自治組織，但是由于其已經具有生產經營的市場組織和管理職能，從政府和上級黨委那里獲得經費等支持，也大部分建立了黨組織，在國家方針政策的上傳下達方面具有一定的作用，因此，在闡述黨政同責時也可將他們納入進去。但群眾自治組織的特征決定了居委會、村委會及其黨組織的責任和地方各級黨政機關的責任是不同的。 一崗雙責的同責，指的是黨政機關、企事業單位及其領導和工作人員，除了履行自己的業務職責外，還要承擔本領域有關的環境保護管理或者監管職責。這里的崗位包括黨委常委聯系領域和分包下屬行政區域環保整改的職責，如宣傳部長聯系廣播電視等領域的環境保護。只有這樣，才能解決管行業必須管環保、管業務必須管環保、管生產經營必須管環保的問題。 齊抓共管的同責，指的是各級黨委和政府以及黨委常委聯系或者分管的部門和政府副職首長分管的部門，對于環境保護都要管、都要抓。只有這樣，才能解決好黨委內部和政府內部各部門之間的協調問題，真正建立綜合監管與直接監管相結合的有效的責任體系。 由此可見，環境保護的黨政同責、一崗雙責、齊抓共管職責強調責任的共同承擔，實際上是解決各級黨委和政府在環境保護方面的同心、同向與同行問題，讓兩者基于各自的角色，共同做好環境保護工作。與安全生產黨政問責不同，由于重大環境損害實行終身責任追究制，這種制度也將在黨政同責方面有所體現。 黨委和政府責任又有不同 由于黨領導政府開展工作，兩者的角色有差異，因此黨委和政府承擔的職責內容和方式并不一樣。一旦出現問題，二者承擔的政治、紀律、法律責任不盡相同。 按照有職必有責和有什么職就承擔什么責的原則，基于黨的十八屆三中全會和四中全會要求，環境保護應當構建黨委統一領導、政府依法監管、企業全面負責、職工積極參與、行業嚴格自律、社會支持監督的工作格局。 從黨內法規和國家立法的角度看，雖然一些文件或者批示也強調黨委的監管責任，但按照憲法和黨章，各級黨委的環境保護職責實際上是黨委把握全局的領導責任，即組織領導、方向領導和思想領導責任。 根據一些地方在安全生產、食品安全特別是環境保護領域開展的黨政同責、一崗雙責、齊抓共管試點，黨委責任可以體現在以下幾個方面：認真貫徹執行環境保護法律法規和上級關于環境保護工作的方針政策和決策部署；把環境保護工作納入黨委工作全局和重要議事日程；加強組織領導和工作支持；完善環境保護工作考核和評價體系；加大環境保護紀律責任追究力度；加強環境保護宣傳教育，培育環境保護意識、提升生態文明的程度；加強環境保護監管機構和隊伍建設。 關于政府的環境保護工作職責，按照新修訂的《環境保護法》等國家環境法律法規的規定，宜將其界定為“監管責任”。按照一些地方開展環境保護黨政同責、一崗雙責、齊抓共管試點，政府環境保護責任可以體現為：認真組織實施環境保護法律法規和上級黨委、政府及同級黨委關于環境保護工作的決策部署；將環境保護工作納入政府重要工作范圍；全面實行“一崗雙責”制度，實行環境保護行政首長負責制；明晰責任體系，落實環境保護工作責任；充分發揮政府環境保護聯席會議或者其他組織形式的作用；健全環境保護責任考核體系；依法認真履行環境保護監管職責；加強環境保護監管保障能力建設；依法組織事故調查處理；加強環境保護應急管理；強化社會監督和舉報工作；國家法律法規規定的其他環境保護監管責任。這些職責，需要各級人民政府制定“三定方案”，按照一定的邏輯規則，將其落實到環境保護部門和其他部門。 職責分工清楚了，如果發生事故，或者環境保護目標沒有實現，黨政系統就按照各自的職責分工承擔責任。一般來說，政府承擔直接責任，處罰較重；黨委承擔間接責任，處罰較輕。例如對于重大污染事故，給予縣長記過處分，給予縣委書記嚴重警告或者警告處分；或者給予縣長撤職處分，給予縣委書記記過、降級或者免職處分等。但情節相當嚴重時，不排除兩者在紀律和行政處分上一致，如均給予市長和市委書記撤職的處分。 頂層設計明確黨政責任 對于因為體制不順、權責不清導致的環境監管問題，應從頂層設計予以解決。一方面，在環境法治架構中，按照黨的十八屆四中全會要求，重視黨委領導作用、黨委領導責任和黨政協同共進力量的發揮。中央可從黨政分工關系的角度，借鑒計劃生育、安全生產和食品安全黨政同責的經驗，制定黨內法規，提出黨政同責、齊抓共管的責任構架，突出地方各級黨委的環境保護重要領導責任。 另一方面，應當堅持管行業必須管環保、管業務必須管環保、管生產經營必須管環保，制定國家立法，構建分工合理、相互銜接的一崗雙責、齊抓共管的環境保護監管責任體系，使環境保護的權、責、利更加匹配，切實解決環境保護工作方面存在的體制問題。 首先，明確黨委職責和黨委常委之間的橫向職責分配。 在地方黨委系統，黨委應當按照黨的十八屆四中全會精神要求，加強黨內法規等規范性文件的制定，把黨政同責融入政治領導、思想領導和組織領導之中。 在政治領導方面，黨委常委會應定期和不定期地討論本行政區域的環境保護大政方針問題，如城市規劃、機構職責、財政分配等方面；定期學習研究中央的環境保護要求和通知，因地制宜地制定本行政區域的落實措施。 在思想領導方面，各級黨委要通過各種手段做實環境保護的宣傳教育工作，使環境保護深入人心。 在組織領導方面，應有專人聯系或負責環境保護工作；黨委常委之間也要明確環境保護工作職責。例如，副書記協助書記成為環境保護第一責任人，黨委常委、組織部長不僅要配備好環保局的領導班子，還要解決好政府各部門中抓環境保護工作的副職配備問題。宣傳部長主要負責協調環境保護方面的宣傳教育工作，提升轄區內的環境文化水平。 其次，明確政府副職首長之間和各部門之間的橫向職責分配。 地方政府系統應按照黨的十八屆三中全會和四中全會關于建設法治政府的要求，修訂政府分工規則，使分管環境保護的副職省、市、縣長承擔環境保護綜合監管的領導責任，其他副職省、市、縣長在分管的業務領域承擔環境保護直接監管的領導責任。 應修訂現行的“三定”方案或者頒布專門規定，建立責任分解體系，將各部門齊抓共管的環境保護責任落實到基層，落到實處。 第三，明確黨政兩方面的縱向職責分配。 要將環境保護責任落實到基層，落到實處，建立責任分解體系。環境保護監管責任的分解，從上到下一直要延續到區縣、鄉鎮街道。各區縣政府要充分發揮環境保護聯席會議的平臺作用，把責任分解到各委辦局，各委辦局要把責任分解到各科室，分解到各鄉鎮街道。 由于環境保護工作的大多數監管措施一般最終由基層的黨政部門實施，因此如何層層抓落實，最終實現屬地監管的周密化，是一個值得思考的問題。 值得注意的是，由于環境保護專業性極強，鄉鎮的監管能力相當缺乏，有人建議，黨政同責不應下垂到鄉鎮，應當到縣級黨委和政府為止。 對此，筆者認為，村委會和居委會具有上傳下達的組織協調作用，這就要求他們在環境保護工作中也應承擔一定的責任。但是村委會、居委會能力畢竟有限，其環境保護責任應只限于發現問題的報告職責，以及配合調查處理環境違法行為等職責。只有這樣，才能層層分解責任，將環境保護工作一竿子插到底，落到實處。 |